摘要
近期，高层会议持续强调深化公积金制度改革，近11万亿存量资金或迎来系统性盘活机遇。本文详细复盘公积金制度的初始功能及后续三段重要发展阶段，并剖析当前三大核心矛盾，供参考。
一、制度本源：公积金制度的设立与初始定位？ 破解住房制度改革难题，住房金融制度诞生
改革开放初期，我国城镇住房建设虽持续提速，但供给增长仍难以匹配更快的人口扩张带来的住房需求。1979-1987年，住房供给的显著增加叠加旧房维修改造力度加大，推动城镇人均居住面积从1978年的4.4平方米提升至1987年的8.6平方米，实现了近十年翻番。然而，同期人口高出生率叠加城镇化进程加速推进，城镇人口规模急剧扩张，导致城镇居民住房条件依然严峻。
彼时的福利分房制度，既不能适应市场经济发展，也难以解决城镇住房短缺问题，城镇住房制度改革迫在眉睫。1986年1月，国务院正式成立住房制度改革领导小组，统一领导和推进全国住房制度改革工作。1988年2月，国务院印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，明确提出住房制度改革，我国城镇住房制度改革进入全面推进阶段。
伴随着城镇住房制度改革推进，公积金制度应运而生。彼时城镇住房制度改革面临的核心难题在于，如何在停止福利分房后，居民可支配收入水平不高、储蓄率有限的背景下，建立住房融资机制。 缓解城镇住房改革痛点，新的住房金融制度应运而生。1991年，住房公积金制度在上海率先落地试点，1994年上海公积金经验正式走向全国，为1998年全面停止福利分房、市场化改革奠定基础。
二、历史镜鉴：三次变革如何重塑公积金体系？决策体系逐步完善，资金效率、普惠性逐步提高
1998年房改后，住房公积金制度成为我国政策性住房金融体系的唯一支柱。1999年4月3日，国务院颁布《住房公积金管理条例》以行政法规形式确立了 “住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的“四权分立”管理体制。
2003年起，全国各地住房公积金管理中心相继成立，各地住房公积金属地化管理、决策体系逐步构建完善。2003年以来，住建部、央行、财政部等部门出台一系列举措，旨在破解农民群体的住房融资难题，推动住房制度改革和住房市场化进程，支持住房保障体系建设等。这一阶段，住房公积金制度的功能日益多元化，聚焦拓宽覆盖面、推进保障性住房建设以及提升政策性住房金融功能等。
2015年，在房地产高库存、公积金资金沉淀等背景下，公积金制度首次开展全国层面改革，聚焦提高使用效率、扩大普惠、简化流程等。2015年，地产去库存压力加大下，全国公积金缴存余额超4万亿元，使用效率偏低。由此，多部委密集出台政策，以提高资金效率、扩大普惠、简化流程、打通异地壁垒为核心推进改革。2015年底，国务院启动《住房公积金管理条例》修订。
三、时代命题：现行公积金制度的核心痛点？资金沉淀问题长期存在、功能适配性逐渐下降
2025年中央经济工作会议以来，高层连续强调深化住房公积金制度改革，或标志着全国层面公积金制度改革正在酝酿。2025年底的中央经济工作会议，近十年来首次将“深化住房公积金制度改革”单独写入会议通稿。2026年政府工作报告亦明确提出“深化住房公积金制度改革”。
激活超10万亿元存量资金，或是本轮公积金深化改革的核心目标。2014-2024 年我国住房公积金资金池持续扩容，年末缴存余额从3.7万亿元攀升至10.9万亿元，资金沉淀问题长期存在。如何破解缴存规模持续扩大与使用效率偏低的矛盾，或是本轮公积金制度改革亟待解决的关键问题。
随着我国房地产市场全面进入存量运营时代，公积金传统功能适配性下降，功能转型迫在眉睫。住房消费虽仍是公积金第一大提取用途，但其占总提取额的比例已从2015年峰值持续下滑至2023年的76.6%。相比之下，租赁提取及老旧小区改造等提取比例仍低。在此背景下，本轮公积金制度改革或需顺应变化，进一步拓宽提取范围、优化提取流程等，更好地满足居民住房需求。
应对老龄化与低利率时代，维持公积金制度可持续性，或亦需相应改革。随着劳动年龄人口占比下降及老龄化加速，缴存端增长动能趋弱，而离退休提取规模持续扩大。同时，“低存低贷”利差的持续收敛，不仅压缩了公积金结余增值收益空间，也削弱了制度内部的互助共济能力。如何在保障公积金权益的同时，重构收益曲线、覆盖资金成本，或是维持公积金制度长期可持续的关键。
风险提示
宏观政策落地执行不及预期、外部不确定性超预期。
报告正文
近期，高层会议持续强调深化公积金制度改革，近11万亿存量资金或迎来系统性盘活机遇。本文详细复盘公积金制度的初始功能及后续三段重要发展阶段，并剖析当前三大核心矛盾，供参考。
1. 制度本源：公积金制度的设立与初始定位？
改革开放初期，我国城镇住房建设虽持续提速，但供给增长仍难以匹配更快的人口扩张带来的住房需求。1979-1987年，全国累计完成城镇住房建设投资1300余亿元，累计建成并交付使用城镇住房7亿余平方米，相当于此前全国城镇新建住房总面积50%以上。住房供给的显著增加叠加旧房维修改造力度加大，推动城镇人均居住面积从1978年的4.4平方米提升至1987年的8.6平方米，实现了近十年翻番。然而，同期人口高出生率叠加城镇化进程加速推进，城镇人口规模急剧扩张，导致住房供需矛盾持续加剧，城镇居民住房条件依然严峻。
彼时的福利分房制度，既不能适应市场经济发展，也难以解决城镇住房短缺问题，城镇住房制度改革迫在眉睫。1978年，党中央、国务院作出加快城镇住宅建设的重大决策，拉开了全国大规模城镇住宅建设的序幕。1979 年，国家城建总局率先在西安、南宁、柳州、梧州四市开展全价出售公有住房试点，首次提出住宅商品化的改革构想。1986年1月，国务院正式成立住房制度改革领导小组，统一领导和推进全国住房制度改革工作。1988年2月，国务院印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，明确提出住房制度改革，我国城镇住房制度改革进入全面推进阶段。
伴随着城镇住房制度改革推进，公积金制度应运而生。彼此，城镇住房制度改革面临的核心难题在于，如何在停止福利分房后，保障职工有能力通过市场渠道解决住房问题，如何在居民可支配收入水平不高、储蓄率有限的背景下，建立住房融资机制？ 为了缓解上述城镇住房改革痛点，新的住房金融制度应运而生，即住房公积金制度。1990年3月，上海市政府专门成立市住房问题研究小组，正式启动住房制度改革方案的研究制定。经过深入调研和国际比较，研究小组借鉴新加坡中央公积金制度，并创造性的本土化改造，形成了上海公积金试点政策。
1991年，住房公积金制度在上海率先落地试点，1994年正式全国推行。1991年2月8日，上海市九届人大常委会第二十四次会议原则批准《上海市住房制度改革实施方案》，标志着制度正式诞生；3月10日，上海市政府正式确立了“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”的综合改革框架。上海公积金试点创新打破了传统住房统包统揽格局，建立了三方共担的住房筹资新机制。1992年北京、天津、南京、武汉等城市相继试行；1994 年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》明确全国推行，上海公积金试点经验正式走向全国，为1998年全面停止福利分房、市场化改革奠定资金基础。
2. 历史镜鉴：三次变革如何重塑公积金体系？
1998年以来，我国住房公积金制历经三阶段变革，主要包括公积金制度的法制化、规范化阶段（1998-2002年），公积金属地化管理、决策体系逐步构建完善阶段（2003-2012年）和公积金制度设立以来的首次全国层面的改革阶段（2015-2017年）。
1998年房改后，住房公积金制度成为我国政策性住房金融体系的唯一支柱。住房商品化改革初期，商业性住房金融体系尚未成熟，个人住房贷款业务刚刚起步，利率较高且门槛较高；住房公积金制度凭借其强制性、普惠性、政策性优势，填补了这一制度空白。1999年4月3日，国务院颁布《住房公积金管理条例》以行政法规形式确立了住房公积金制度的全国统一框架。条例构建了“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的“四权分立”管理体制。2002年3月24日，国务院对条例进行修订，进一步完善了管理体制，扩大了覆盖范围。
2003年起，全国各地住房公积金管理中心相继成立，各地住房公积金属地化管理、决策体系逐步构建完善。2003年以来，为进一步补充和优化住房公积金制度，住建部（原建设部）、央行、财政部以及公安部等部门先后出台了一系列相关文件。这些举措旨在破解农民群体的住房融资难题，推动住房制度改革和住房市场化进程，支持住房保障体系建设，促进租购并举，并增强人们解决基本住房问题的能力。在这一阶段，住房公积金制度的功能日益多元化，重点聚焦于拓宽覆盖面、推进保障性住房建设以及提升政策性住房金融功能等领域。
2015年，在房地产高库存、公积金资金沉淀、覆盖不均等背景下，公积金制度首次开展全国层面改革，聚焦提高使用效率、扩大普惠、简化流程、打通异地壁垒等。2015年，全国公积金缴存余额超 4 万亿元、大量闲置、运用率偏低；且异地不能贷款、提取门槛高、审批繁琐；私营企业与农民工覆盖不足、行业缴存差距大；同时地产去库存压力大。在此背景下，住建部、财政部、央行密集政策，以提高效率、扩大普惠、简化流程、打通异地壁垒为核心推进改革。2015年底启动《住房公积金管理条例》修订，亦响应十八届三中全会提出的“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”指引。
2015年11月，国务院法制办公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，面向社会公开征求意见。修订送审稿，一是提出强制与自愿缴存相结合的制度设计，允许无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员自愿缴存住房公积金;二是，大幅放宽了公积金提取条件，明确购买、建造、大修、装修自住住房，无房职工支付自住住房租金，职工支付自住住房物业费，均可以提取住房公积金；三是，住房公积金管理中心可以按照国家有关规定申请发行住房公积金个人住房贷款支持证券（MBS），以增强资金流动性，提高资金使用效率。
2015年公积金制度改革通过放宽租房提取、推行异地贷款、下调首付比例与贷款利率、简化审批流程，大幅激活住房公积金资金使用效率。2015年全年提取额达1.1万亿元，同比增44.92%，提取率升至75.52%；发放个人贷款312.5万笔、1.11万亿元，同比增68.1%，个贷率达80.8%。改革精准惠及中低收入群体，占比达94%，户均节约利息6.71万元，有效减轻购房压力、释放结余资金。同时也侧面推进《住房公积金管理条例》修订，进一步规范缴存与监管等。
3. 时代命题：现行公积金制度的核心痛点？
2025年中央经济工作会议以来，高层连续强调深化住房公积金制度改革，或标志着全国层面公积金制度改革正在酝酿。2025年底的中央经济工作会议，近十年来首次将“深化住房公积金制度改革”单独写入会议通稿。2026年政府工作报告，首次单独明确提出“深化住房公积金制度改革”，并将其置于“着力稳定房地产市场”的核心政策框架下，与盘活存量商品房、优化保障性住房供给、有序推动“好房子”建设共同构成年度工作重点。这是继2015年之后，时隔11年公积金制度改革再次写入政府工作报告，且政策定位从短期调控工具转向支撑房地产发展新模式的基础性制度安排。
激活超10万亿元存量公积金资金，或是本轮深化改革的首要核心目标。2014-2024 年我国住房公积金资金池持续扩容，年末缴存余额从3.7万亿元攀升至10.9万亿元，资金沉淀问题长期存在。从区域分布看，公积金资金沉淀呈现显著的东中西部分化格局。2024 年广东缴存余额突破1万亿元；上海、北京、江苏紧随其后，缴存余额均超 8000 亿元；而西藏、青海、宁夏等西部省份缴存余额不足2000亿元。如何破解缴存规模持续扩大与使用效率偏低的矛盾，盘活东部发达地区的沉淀资金，将其转化为支持居民住房消费、助力“好房子”建设的有效资金，或是本轮公积金制度改革亟待解决的关键问题。
随着我国房地产市场全面进入存量运营时代，公积金制度的传统功能适配性持续下降，功能转型迫在眉睫。尽管住房消费仍是公积金第一大提取用途，但其占总提取额的比例已从2015年83%的峰值持续下滑至2024年的75%，但整体下行趋势未改，反映出制度核心的购房支持功能边际减弱。细分提取用途来看，2014-2024年租赁住房提取金额占当年总提取额的比例从1%提升至近10%。相比之下，老旧小区改造等全生命周期居住消费场景的提取占比仍不足1%，存在明显短板。在此背景下，本轮公积金制度改革或需顺应市场变化，推动制度功能从单一支持购房向租购并举、覆盖全生命周期居住消费全面转型，进一步拓宽提取范围、优化提取流程，更好地匹配居民多元化的住房需求。
应对老龄化与低利率时代，维持公积金制度可持续性，或亦需相应改革。随着劳动年龄人口占比下降及老龄化加速，缴存端增长动能趋弱，而离退休提取规模持续扩大。在公积金缴存余额稳步攀升至10.9万亿元的同时，离退休人员提取占比亦持续提升，2023年公积金提取规模中近两成为离退休人员提取。同时，存款利息与受委托贷款利息收益随市场利率下行回落，公积金贷款利率（5年以上）已降至2.6%的历史低位，与商贷利率利差持续收窄。“低存低贷”利差的持续收敛，不仅压缩了公积金结余增值收益空间，也削弱了制度内部的互助共济能力。如何在保障公积金权益的同时，重构收益曲线、覆盖资金成本，或是维持公积金制度长期可持续的关键。
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宏观政策落地执行不及预期、外部不确定性超预期。
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